風(fēng)電、光伏項(xiàng)目用林用草合規(guī)指南：從地類認(rèn)定到風(fēng)險(xiǎn)防范全流程解析

在 “雙碳” 戰(zhàn)略加速落地、能源結(jié)構(gòu)向清潔能源深度轉(zhuǎn)型的背景下，風(fēng)電、光伏項(xiàng)目已成為我國能源領(lǐng)域發(fā)展的核心方向。此類項(xiàng)目具有占地規(guī)模大、建設(shè)周期長、涉及土地類型復(fù)雜等特點(diǎn)，其中林地、草地的合規(guī)使用是項(xiàng)目推進(jìn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié) —— 國家對林地、草地的保護(hù)與利用制定了遠(yuǎn)嚴(yán)于一般農(nóng)用地的法規(guī)政策，一旦觸碰合規(guī)紅線，不僅可能導(dǎo)致項(xiàng)目停工、拆除，還可能引發(fā)高額罰款、生態(tài)賠償甚至刑事責(zé)任。

為幫助項(xiàng)目單位系統(tǒng)掌握風(fēng)電、光伏項(xiàng)目用林用草的合規(guī)要點(diǎn)，規(guī)避潛在風(fēng)險(xiǎn)，本文從 “地類認(rèn)定”“分階段合規(guī)要求”“常見風(fēng)險(xiǎn)”“風(fēng)險(xiǎn)防范” 四個(gè)維度，結(jié)合最新法規(guī)政策與實(shí)踐案例，梳理形成全流程合規(guī)指南，為項(xiàng)目合法合規(guī)推進(jìn)提供參考。

一、地類基礎(chǔ)認(rèn)知：明確 “哪些林地、草地能碰，哪些不能碰”

（一）林地、草地的法定認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

國家依據(jù)《第三次全國國土調(diào)查工作分類》（簡稱 “三調(diào)分類”）及《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2017）明確地類劃分，這是項(xiàng)目用地性質(zhì)判斷的 “唯一標(biāo)準(zhǔn)”，需重點(diǎn)區(qū)分以下兩類土地的范圍：

土地類型	包含的二級地類（均為農(nóng)用地）	易混淆、需排除的地類	核心管理依據(jù)
林地	1. 喬木林地（生長高大喬木的林地）2. 竹林地（以竹子為主要植被的林地）3. 灌木林地（以灌木為主要植被的林地）4. 其他林地（含疏林地、未成林地等）	森林沼澤、灌叢沼澤、紅樹林 —— 雖植被形態(tài)類似林地，但按 “濕地” 管理，不屬于林地范疇，需單獨(dú)走濕地審批流程	《森林法》《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理辦法》
草地	1. 天然牧草地（自然形成的放牧草地）2. 人工牧草地（人工種植的放牧草地）	其他草地（如荒草地）—— 雖屬于 “未利用地”，但受《草原法》管控，占用需辦理草原審批手續(xù)，不可隨意使用	《草原法》《草原征占用審核審批管理規(guī)范》

（二）林草地使用的核心原則與禁限區(qū)域

國家對林地、草地的利用始終堅(jiān)持 “保護(hù)優(yōu)先、開發(fā)為輔” 的原則，所有風(fēng)電光伏項(xiàng)目需嚴(yán)格遵守以下要求：

類別	絕對禁止占用的區(qū)域	嚴(yán)格限制占用的區(qū)域	地方特殊要求示例
林地	1. 自然遺產(chǎn)地、國家公園、自然保護(hù)區(qū)2. 森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)3. 鳥類主要遷徙通道及遷徙地4. 沿?；闪謳А⑾肆謳?. Ⅰ 級保護(hù)林地、東北內(nèi)蒙古重點(diǎn)國有林區(qū)	1. 天然喬木林地（含竹林）2. 年降雨量 400 毫米以下區(qū)域的有林地3. 二級國家級公益林中的有林地	內(nèi)蒙古：新建風(fēng)電場禁止占用天然林、喬木林地
草地	1. 生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的草原2. 基本草原（除非是國務(wù)院批準(zhǔn)的國防、外交及重大民生項(xiàng)目）	除基本草原外的其他草原（需按 “草光互補(bǔ)” 等特定模式審批）	青海：光伏項(xiàng)目用草地需距離牧道、水源地 500 米以上

二、項(xiàng)目分階段合規(guī)操作指南：從立項(xiàng)到運(yùn)營的全流程要點(diǎn)

風(fēng)電、光伏項(xiàng)目用林用草的合規(guī)管理貫穿 “立項(xiàng)→手續(xù)辦理→施工運(yùn)營” 三個(gè)核心階段，每個(gè)階段均有明確的操作規(guī)范與審批要求，需逐一落實(shí)。

（一）立項(xiàng)階段：選對區(qū)域、定對模式，從源頭規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)

立項(xiàng)階段的核心目標(biāo)是 “確定合法的適建區(qū)域與建設(shè)模式”，避免因前期規(guī)劃失誤導(dǎo)致后續(xù)手續(xù)無法辦理。具體需完成以下工作：

對接規(guī)劃，確認(rèn)地類真實(shí)性

核查項(xiàng)目地塊是否符合當(dāng)?shù)?“林地保護(hù)利用規(guī)劃”“草原保護(hù)建設(shè)利用規(guī)劃” 及國土空間規(guī)劃，確保不在禁建區(qū)、限建區(qū)內(nèi)。

以 “三調(diào)” 為基礎(chǔ)的 “年度國土變更調(diào)查” 結(jié)果作為地類認(rèn)定依據(jù)（自然資源部明確要求），需及時(shí)與林草、自然資源部門溝通，確認(rèn)地類是否發(fā)生變更（如某地塊去年為荒地，今年調(diào)整為灌木林地），避免 “地類誤判”。

按項(xiàng)目類型確定建設(shè)模式

風(fēng)電項(xiàng)目

施工及檢修道路優(yōu)先利用現(xiàn)有道路（如森林防火路、鄉(xiāng)村道路），確需新建的需嚴(yán)格控制寬度；若涉及草地，必須避開基本草原及生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的草原。

光伏項(xiàng)目

若使用林地，需采用 “林光互補(bǔ)” 模式，且僅可使用兩類林地 —— 年降雨量 400 毫米以下區(qū)域的灌木林地、其他區(qū)域覆蓋度低于 50% 的灌木林地，嚴(yán)禁將喬木林地、竹林地采伐改造為灌木林地后架設(shè)光伏板；若使用草地，需按地方要求采用 “草光互補(bǔ)” 模式，具體標(biāo)準(zhǔn)需咨詢當(dāng)?shù)亓植莶块T。

（二）手續(xù)辦理階段：辦齊證件、繳足費(fèi)用，避免 “未批先占”

手續(xù)辦理是合規(guī)管理的核心環(huán)節(jié)，未取得完整林草審批手續(xù)前，項(xiàng)目嚴(yán)禁動(dòng)工。以下為林地、草地審批的核心流程與要求：

用地類型	審批權(quán)限	核心審批手續(xù)	需繳納費(fèi)用	辦理時(shí)限（參考）	注意事項(xiàng)
永久占用林地	1. 占用防護(hù)林、特種用途林或面積≥10 公頃：省級林草局 / 國家林草局審批2. 其他林地：縣級林草局審批	1. 向林地所在地林草部門提交 “使用林地申請”2. 取得 “使用林地審核同意書”3. 憑審核同意書辦理建設(shè)用地審批4. 如需采伐林木，額外申請 “林木采伐許可證”	森林植被恢復(fù)費(fèi)（按地方標(biāo)準(zhǔn)繳納，由稅務(wù)部門征收，2022 年起劃轉(zhuǎn)）	20-30 個(gè)工作日（縣級審批）；30-60 個(gè)工作日（省級 / 國家級審批）	1. 審核同意書是建設(shè)用地審批的前置條件，順序不可顛倒2. 林木采伐許可證需明確采伐范圍、數(shù)量、方式，嚴(yán)禁超許可采伐
臨時(shí)占用林地	縣級以上林草局（按地方規(guī)定分級審批）	1. 提交 “臨時(shí)使用林地申請”2. 取得 “臨時(shí)使用林地批準(zhǔn)文件”	無需繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)（2023 年國家林草局新政）	15-20 個(gè)工作日	1. 臨時(shí)用地期限≤2 年，不得延長超過 1 次2. 嚴(yán)禁在臨時(shí)用地上修建永久性建筑
永久占用草地	1. 面積＞70 公頃：國家林草局審批2. 面積≤70 公頃：省級林草局審批（部分省份獲國家委托權(quán)限）	1. 向省級 / 國家林草局提交 “草原占用申請”2. 取得 “草原征用使用審核同意書”3. 憑審核同意書辦理建設(shè)用地審批	草原植被恢復(fù)費(fèi)（按地方標(biāo)準(zhǔn)繳納，稅務(wù)部門征收）	30-60 個(gè)工作日	1. 基本草原原則上禁止占用，特殊項(xiàng)目需國務(wù)院批準(zhǔn)2. 需提供草原生態(tài)影響評價(jià)報(bào)告
臨時(shí)占用草地	縣級以上林草局（按地方規(guī)定分級審批）	1. 提交 “臨時(shí)使用草原申請”2. 取得 “臨時(shí)使用草原批準(zhǔn)文件”	草原植被恢復(fù)費(fèi)（必須繳納）	15-30 個(gè)工作日	1. 臨時(shí)用地期限≤2 年2. 到期后 1 年內(nèi)必須恢復(fù)草原植被

（三）施工運(yùn)營階段：規(guī)范操作、及時(shí)恢復(fù)，避免 “小事變風(fēng)險(xiǎn)”

施工運(yùn)營階段需嚴(yán)格遵守審批要求，避免因操作不規(guī)范引發(fā)合規(guī)問題，核心要求如下：

通用規(guī)范（林地、草地均適用）

變更需報(bào)備

若需調(diào)整用地面積、位置（如多占 5 畝林地），需提前向原審批部門申請 “變更手續(xù)”，獲批后方可實(shí)施，嚴(yán)禁 “先變更后審批”。

臨時(shí)用地需復(fù)原

臨時(shí)用地到期后 1 年內(nèi)，需按要求恢復(fù)植被（如臨時(shí)施工道路復(fù)綠為林地 / 草地），并經(jīng)林草部門驗(yàn)收；嚴(yán)禁在臨時(shí)用地上修建廠房、辦公樓等永久性建筑。

采伐需合規(guī)

若涉及林木采伐，需嚴(yán)格按 “林木采伐許可證” 要求執(zhí)行，包括采伐范圍、數(shù)量、時(shí)間，采伐后需及時(shí)完成更新造林。

項(xiàng)目類型特殊要求

風(fēng)電項(xiàng)目

施工過程中嚴(yán)禁 “野蠻施工”（如強(qiáng)推強(qiáng)挖），新建配套道路需控制寬度（通常≤6 米），同步建設(shè)排水溝、擋土墻等設(shè)施，防止砂石滾落破壞林地 / 草地；棄渣場需選址合規(guī)并做好生態(tài)防護(hù)。

光伏項(xiàng)目

光伏支架最低點(diǎn)需高于灌木高度 1 米以上，每列光伏板南北方向需預(yù)留合理凈間距（各地標(biāo)準(zhǔn)不同，通?！? 米），確保灌木覆蓋度不低于建設(shè)前水平；光伏方陣用地范圍內(nèi)嚴(yán)禁采伐林木、割灌，不得破壞原有植被。

三、常見合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)與后果：這些 “坑” 一定要避開

（一）高頻違規(guī)行為盤點(diǎn)

結(jié)合近年風(fēng)電光伏項(xiàng)目違規(guī)案例，以下四類行為最為常見，需重點(diǎn)警惕：

未批先占 / 少批多占

未取得林草審批手續(xù)即動(dòng)工建設(shè)，或獲批面積小于實(shí)際占用面積（如獲批 100 畝，實(shí)際占用 120 畝）。

“以租代征” 變相占用

通過長期租賃（如 20 年）林草地的方式，逃避建設(shè)用地審批與林草許可，實(shí)質(zhì)為違法占用。

敏感區(qū)域違規(guī)占用

在自然保護(hù)區(qū)、基本草原、Ⅰ 級保護(hù)林地等禁建區(qū)違規(guī)建設(shè)風(fēng)機(jī)、光伏板，即使占用面積較小，也可能觸發(fā)嚴(yán)重后果。

臨時(shí)用地違規(guī)

在臨時(shí)林草地上修建永久性建筑，或到期后未按要求恢復(fù)植被（如臨時(shí)施工場長期堆放材料，未復(fù)綠）。

（二）違規(guī)后果：從行政追責(zé)到刑事處罰

違規(guī)后果遠(yuǎn)不止 “罰款”，可能對項(xiàng)目與企業(yè)造成毀滅性影響，具體包括：

行政責(zé)任

項(xiàng)目被責(zé)令停工、限期拆除設(shè)施（如拆除風(fēng)機(jī)、卸載光伏板），并按占用面積處以罰款（參考標(biāo)準(zhǔn)：占用林地每平方米 10-30 元，100 畝即 66.7 萬 - 200 萬元；占用草地每平方米 5-20 元，100 畝即 33.3 萬 - 133.4 萬元），情節(jié)嚴(yán)重的，企業(yè)可能被列入 “失信名單”，影響后續(xù)項(xiàng)目審批。

民事責(zé)任

造成生態(tài)損害的，需承擔(dān) “生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任”，包括植被恢復(fù)費(fèi)、生態(tài)修復(fù)費(fèi)、生態(tài)服務(wù)功能損失賠償?shù)取＠?，大理某光伏?xiàng)目因違法占用 350 畝林地，僅生態(tài)損害賠償即超 1000 萬元。

刑事責(zé)任

若非法占用林地、草地面積較大（如占用防護(hù)林≥5 畝、其他林地≥10 畝），或造成植被嚴(yán)重破壞，可能觸犯《刑法》“非法占用農(nóng)用地罪”，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人最高可判處 5 年有期徒刑，企業(yè)需承擔(dān)相應(yīng)罰金。

四、風(fēng)險(xiǎn)防范四步法：確保項(xiàng)目全程合規(guī)

第一步：選址前 “摸清家底”

委托專業(yè)機(jī)構(gòu)開展 “地類調(diào)查與合規(guī)評估”，明確項(xiàng)目地塊的三調(diào)地類、規(guī)劃屬性、是否涉及禁建區(qū)，形成書面調(diào)查報(bào)告。

主動(dòng)對接當(dāng)?shù)亓植荨⒆匀毁Y源部門，召開前置溝通會，確認(rèn)地方特殊要求（如用地比例、建設(shè)模式），避免 “國家合規(guī)但地方不合規(guī)”。

第二步：手續(xù)辦理 “清單化管理”

制定 “林草手續(xù)辦理清單”，明確每個(gè)環(huán)節(jié)的審批部門、所需材料（如用地預(yù)審意見、生態(tài)影響報(bào)告）、辦理時(shí)限、責(zé)任人，定期跟蹤進(jìn)度。

關(guān)注政策更新：國家與地方林草政策動(dòng)態(tài)調(diào)整（如 2023 年《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》放寬部分光伏用林限制），需及時(shí)調(diào)整辦理策略，確保手續(xù)符合最新要求。

第三步：施工中 “全程監(jiān)管”

與施工單位簽訂《合規(guī)施工協(xié)議》，明確林草保護(hù)要求、違規(guī)責(zé)任（如施工單位違規(guī)導(dǎo)致罰款，由其承擔(dān)），并定期開展合規(guī)培訓(xùn)。

建立 “周自查、月報(bào)告” 制度，重點(diǎn)核查用地范圍、臨時(shí)用地使用、植被保護(hù)情況，發(fā)現(xiàn)問題立即整改，并留存整改記錄（如照片、驗(yàn)收報(bào)告）。

第四步：問題出現(xiàn) “及時(shí)補(bǔ)救”

若發(fā)現(xiàn)輕微違規(guī)（如超占 1 畝林地），立即停止相關(guān)作業(yè)，主動(dòng)向林草部門報(bào)告，申請補(bǔ)辦手續(xù)、繳納罰款，爭取 “從輕處理”。

若被主管部門責(zé)令整改，需嚴(yán)格按要求執(zhí)行（如拆除違規(guī)建筑、恢復(fù)植被），整改完成后及時(shí)申請驗(yàn)收，避免風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大。

結(jié)語

風(fēng)電光伏項(xiàng)目用林用草的合規(guī)管理，既是遵守國家法規(guī)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的必然要求，也是項(xiàng)目順利推進(jìn)、企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的核心保障。項(xiàng)目單位需從 “地類認(rèn)定” 到 “風(fēng)險(xiǎn)防范” 全程重視，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際與地方要求，細(xì)化合規(guī)措施，必要時(shí)可聘請林草領(lǐng)域?qū)I(yè)律師提供支持，確保項(xiàng)目在合法合規(guī)的前提下實(shí)現(xiàn) “開發(fā)與保護(hù)” 的平衡，為我國 “雙碳” 目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)力量。

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