森林公園是具有一定規(guī)模和質(zhì)量的森林風(fēng)景資源和環(huán)境條件,可以開(kāi)展森林旅游,并按照法定程序申報(bào)批準(zhǔn)的森林地域。自1982年我國(guó)第一家森林公園張家界國(guó)家森林公園成立以來(lái),我國(guó)已建立各類森林公園1658處,規(guī)劃面積約19107hm2。2003年我國(guó)走進(jìn)森林進(jìn)行旅游的人數(shù)達(dá)到3億多人次,約占當(dāng)年全國(guó)旅游總?cè)藬?shù)的三分之一。隨著城市化進(jìn)程的加快,以森林游憩為主的生態(tài)旅游受到人們的普遍鐘愛(ài),發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁,潛力空間巨大。然而,在森林旅游迅速發(fā)展的同時(shí),也出現(xiàn)了一些問(wèn)題,例如:森林公園開(kāi)發(fā)過(guò)熱導(dǎo)致資源環(huán)境破壞,經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品雷同形成業(yè)內(nèi)惡性競(jìng)爭(zhēng),經(jīng)營(yíng)管理人員市場(chǎng)觀念淡薄致使公園裹足不前等等。這些問(wèn)題的出現(xiàn)由諸多因素造成,但其中一個(gè)重要原因是森林公園的管理體制和組織結(jié)構(gòu)存在明顯缺陷,有必要就此問(wèn)題進(jìn)行深入探討。
1森林公園經(jīng)營(yíng)管理特點(diǎn)
11自然環(huán)境保護(hù)的嚴(yán)格性
    在我國(guó)眾多林區(qū),森林資源豐富,生物群落復(fù)雜,森林景觀與林區(qū)內(nèi)的高山、峽谷、丘陵、海島、湖泊、瀑布、溶洞、冰川、沙漠、草原、火山等自然資源相互交融,形成了特色各異的自然景觀。這些景觀具有壟斷性和稀缺性。因此,為滿足旅游者的多種需求,并實(shí)現(xiàn)森林公園的可持續(xù)發(fā)展,在開(kāi)發(fā)建設(shè)中對(duì)其景觀及環(huán)境保護(hù)提出很高要求。就景觀而言,各種動(dòng)植物景觀、水體景觀、地質(zhì)地貌景觀以及氣候氣象景觀既是森林公園實(shí)施差異化戰(zhàn)略基礎(chǔ),也是旅游者選擇森林旅游產(chǎn)品的根本所在。因此,在開(kāi)發(fā)建設(shè)中,各種活動(dòng)項(xiàng)目的開(kāi)展、游路建設(shè)、主體建筑及小品的設(shè)計(jì)都應(yīng)與景觀相協(xié)調(diào)。另外,森林公園大多處于自然生態(tài)環(huán)境狀況較好的地方,組成復(fù)雜且往往是多種生物的棲息地,這就決定了森林公園的開(kāi)發(fā)與管理更要以維持現(xiàn)有自然資源和物種的自然狀態(tài)為己任。
12旅游功能的社會(huì)公益性
    森林公園的建立為社會(huì)提供了廣闊的觀光游覽、休閑度假及文化教育空間,使人們能夠體驗(yàn)、享受到美好的自然環(huán)境,同時(shí)也使人們?cè)诨貧w自然的過(guò)程中,喚起和培養(yǎng)熱愛(ài)大森林、保護(hù)大自然的美好情操,增強(qiáng)人們自覺(jué)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識(shí)。森林公園由此成為普及科學(xué)文化知識(shí)和生態(tài)環(huán)境知識(shí)的主戰(zhàn)場(chǎng),也是進(jìn)行愛(ài)國(guó)主義和革命傳統(tǒng)教育的重要基地。因此,森林公園的服務(wù)具有社會(huì)公益性,應(yīng)將這種公益性上升為一種經(jīng)營(yíng)管理理念,進(jìn)而形成一種無(wú)形資產(chǎn)和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。
13游客行為的限制性
    與其它風(fēng)景區(qū)相比,森林公園因其資源的特殊性而對(duì)游客行為的引導(dǎo)顯得極為重要。一方面,森林公園范圍較廣,地形地勢(shì)變化多樣,懸崖峭壁、深潭急流都可能對(duì)旅游者的人身安全構(gòu)成潛在威脅,而事故一旦發(fā)生又會(huì)給森林公園帶來(lái)巨大的負(fù)面影響。因此,對(duì)游客安全的管理及控制(包括預(yù)防減少不安全事故的發(fā)生和處理突發(fā)事件的應(yīng)急能力)是森林公園經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)中的重要職能。另一方面,就其管理的社會(huì)公益性而言,積極引導(dǎo)游客行為,倡導(dǎo)文明旅游也是森林公園游客管理的重要方面。
14公園行為的經(jīng)濟(jì)性
    我國(guó)森林公園是在國(guó)有林場(chǎng)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的,實(shí)行場(chǎng)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制#的企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理模式,具有企業(yè)性質(zhì)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下,森林公園必須考慮市場(chǎng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手三者之間的關(guān)系以及投入產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則,以追求經(jīng)濟(jì)利益為基本目的。
2森林公園管理體制和組織機(jī)構(gòu)描述
    森林公園經(jīng)營(yíng)管理的特殊性決定了它在管理模式和組織機(jī)構(gòu)設(shè)置上有別于其它企業(yè)組織,甚至必須有所創(chuàng)新才能突出和強(qiáng)調(diào)其特殊的管理職能。
21管理模式
    我國(guó)森林公園是在國(guó)家林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)思想的指導(dǎo)下,隨著林業(yè)經(jīng)營(yíng)方針的轉(zhuǎn)變,天然林保護(hù)實(shí)施,限制或停止木材采伐,林場(chǎng)面臨生存壓力的條件下產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的。根據(jù)森林公園管理?xiàng)l例%,園藝林場(chǎng)、園藝苗圃開(kāi)辦的森林公園實(shí)行∀兩塊牌子,一套班子#的管理體制,如陜西省共有森林公園60余處,其中有國(guó)家級(jí)森林公園15處,大部分都是由國(guó)有林場(chǎng)來(lái)承擔(dān)經(jīng)營(yíng)和管理,這種管理模式下,森林公園既是國(guó)有資源的管理者又是其使用者;另外一種模式是林場(chǎng)將森林公園經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓,由具有投資和管理能力的企業(yè)在合同期內(nèi)進(jìn)行管理和經(jīng)營(yíng),但該管理模式仍處于探索試驗(yàn)階段。
22機(jī)構(gòu)設(shè)置
    森林公園的管理體制決定了其組織機(jī)構(gòu),在森林公園的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置上,基本是場(chǎng)、園合一,行使資源保護(hù)與利用的職能。如:朱雀國(guó)家級(jí)森林公園管理處設(shè)在原嶗峪林場(chǎng)場(chǎng)部,隸屬朱雀林業(yè)總場(chǎng)。森林公園設(shè)立有森林公園管理處和3個(gè)業(yè)務(wù)職能辦公室:綜合辦公室負(fù)責(zé)黨政、資源、治保、科技、職稱、財(cái)務(wù)、后勤等,由場(chǎng)長(zhǎng)主管;經(jīng)營(yíng)辦公室負(fù)責(zé)多種經(jīng)營(yíng)及產(chǎn)品銷售,由一名副場(chǎng)長(zhǎng)主管;營(yíng)林辦公室負(fù)責(zé)營(yíng)林生產(chǎn)、森林防火及林政管理,由一名副場(chǎng)長(zhǎng)主管;森林公園管理處負(fù)責(zé)森林公園的籌建、旅游開(kāi)發(fā)及服務(wù)等,由一名副場(chǎng)長(zhǎng)主管。除森林公園外,朱雀林業(yè)總場(chǎng)還設(shè)有森林旅游服務(wù)公司,下設(shè)綜合管理部、旅游服務(wù)部、接待服務(wù)部以及兩個(gè)負(fù)責(zé)森林公園五個(gè)景區(qū)的旅游設(shè)施的管理站。
3森林公園體制和組織機(jī)構(gòu)評(píng)析
31優(yōu)勢(shì)分析
311解決和安置大量原林場(chǎng)內(nèi)部職工
    林場(chǎng)職工收入來(lái)源一部分依靠政府性的事業(yè)撥款,另一部分來(lái)自林場(chǎng)砍伐木材出售的利潤(rùn),但這種利潤(rùn)隨天然林保護(hù)工程的實(shí)施及法律約束也越來(lái)越少,甚至無(wú)收入,由此給林場(chǎng)和職工帶來(lái)相當(dāng)大的經(jīng)濟(jì)壓力,同時(shí)也使大量的勞動(dòng)力閑置。在國(guó)有林場(chǎng)負(fù)責(zé)森林公園經(jīng)營(yíng)管理模式下,森林公園的固定工作人員原則上都是由林場(chǎng)內(nèi)部調(diào)劑使用,人員編制考慮到森林公園各建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理的需要,只補(bǔ)充少量高層次技術(shù)、管理人員及大專院校畢業(yè)生,緩解了原林場(chǎng)職工的再就業(yè)壓力。
312實(shí)行場(chǎng)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制有利于提高經(jīng)營(yíng)決策效率
    國(guó)有林場(chǎng)的場(chǎng)長(zhǎng)任森林公園經(jīng)理,是森林公園的法人代表,全面負(fù)責(zé)公園的日常管理工作,在公園的人、財(cái)、物、產(chǎn)、供、銷、吃、住、行、游、購(gòu)、娛等方面享有高度的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和決策權(quán)。這種模式有利于森林公園的集中管理,較好地實(shí)現(xiàn)了決策的迅速執(zhí)行,避免了由于各方權(quán)力的牽制而導(dǎo)致信息難以上傳下達(dá)。
313有效地保護(hù)和利用森林資源,實(shí)現(xiàn)資源配置的合理化
    森林公園依賴于國(guó)營(yíng)林場(chǎng)的森林資源開(kāi)展旅游,這樣有效地實(shí)現(xiàn)了森林資源的正外部效應(yīng)的內(nèi)部化,從而達(dá)到經(jīng)濟(jì)最優(yōu)和生態(tài)效益的充分發(fā)揮。
32劣勢(shì)分析
321經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)統(tǒng)一,難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督
    森林公園既是資源的管理者同時(shí)又是經(jīng)營(yíng)者。作為管理者,森林公園代表國(guó)家或集體的利益,管理森林旅游資源,實(shí)現(xiàn)資源的保值與增值。作為經(jīng)營(yíng)者,森林公園無(wú)償?shù)卣加?、使用?guó)有資源,為追求經(jīng)濟(jì)利益,往往忽視科學(xué)規(guī)劃,存在過(guò)度開(kāi)發(fā)現(xiàn)象,其行為缺乏有效地監(jiān)督和約束。這樣,森林公園利用其資源生產(chǎn)旅游產(chǎn)品的成本低于產(chǎn)品實(shí)際所耗費(fèi)的成本,市場(chǎng)準(zhǔn)入較低,導(dǎo)致森林旅游產(chǎn)品供給過(guò)度,造成惡性競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí),低水平的開(kāi)發(fā)建設(shè)也使國(guó)家資源遭到損失和浪費(fèi)。
322機(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù),責(zé)、權(quán)、利不清
    國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理模式下,機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理,存在重復(fù)設(shè)置、職能重疊、人員浪費(fèi)的問(wèn)題。例如,天臺(tái)山森林公園下設(shè)五個(gè)平行科室,其中,綜合辦公室有自己的車隊(duì),而與旅游管理科合署辦公的森林旅游服務(wù)公司同樣設(shè)有車隊(duì);森林防火工作應(yīng)屬林業(yè)科主管,但劃分給保衛(wèi)科;本應(yīng)由旅游管理科和森林旅游服務(wù)公司直接管理的旅游景區(qū)卻劃歸森林公園管理處直接負(fù)責(zé),使景區(qū)與旅游管理部門缺少橫向聯(lián)系?？梢?jiàn),其責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)不清,這樣就使企業(yè)在經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中缺乏積極性、主動(dòng)性和規(guī)范性,出現(xiàn)問(wèn)題也容易造成相互推諉的現(xiàn)象。
323旅游產(chǎn)品開(kāi)發(fā)及市場(chǎng)營(yíng)銷力度不夠
    這種經(jīng)營(yíng)管理模式存在重接待,輕開(kāi)發(fā)的缺陷。例如:朱雀森林公園,其旅游服務(wù)公司設(shè)有接待站、導(dǎo)游站、餐飲部、客房部、旅游車隊(duì)等,但卻沒(méi)有專門負(fù)責(zé)旅游產(chǎn)品開(kāi)發(fā)及市場(chǎng)營(yíng)銷的部門。陜西省內(nèi)除太白山、樓觀臺(tái)等為數(shù)不多的森林公園在全國(guó)由較大影響外,大部分森林公園市場(chǎng)知名度較低,經(jīng)濟(jì)效益不理想,其原因在于所經(jīng)營(yíng)的森林旅游產(chǎn)品大同小異,開(kāi)發(fā)趨于雷同。
4構(gòu)建思路及組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的基本原則
41構(gòu)建思路
    森林公園作為特殊的市場(chǎng)主體,必須參與和融入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),在競(jìng)爭(zhēng)中不斷成長(zhǎng)和發(fā)展。應(yīng)在政府指導(dǎo)的前提下,以市場(chǎng)為主配置資源,充分發(fā)揮企業(yè)管理力量,推動(dòng)公園的內(nèi)部開(kāi)發(fā)與外部運(yùn)作,全面實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。國(guó)有林場(chǎng)代表國(guó)家對(duì)森林公園享有所有權(quán),在國(guó)家的指導(dǎo)下行使監(jiān)督權(quán),對(duì)森林公園經(jīng)營(yíng)者的行為進(jìn)行有效監(jiān)督。在明晰所有權(quán)的前提下,進(jìn)一步完善包括股份制、股份合作制等多種財(cái)產(chǎn)組織形式的管理體制,共同投資,協(xié)作開(kāi)發(fā),合作經(jīng)營(yíng),共同受益。在某些服務(wù)設(shè)施和娛樂(lè)設(shè)施等小項(xiàng)目上,還可以實(shí)行租賃承包責(zé)任制,靈活經(jīng)營(yíng),促進(jìn)開(kāi)發(fā)。走旅游集團(tuán)化的路子,創(chuàng)造和保持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)、品牌效應(yīng)。
42機(jī)構(gòu)設(shè)置原則
    組織機(jī)構(gòu)應(yīng)適應(yīng)以市場(chǎng)為導(dǎo)向,以資源保護(hù)為基礎(chǔ),經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益兼顧的基本原則,設(shè)置高效率、彈性化和責(zé)權(quán)利相結(jié)合的組織結(jié)構(gòu)。高效率就是要遵循精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、落實(shí)責(zé)任、提高效率的原則,來(lái)完成部門的設(shè)置和職能分工,使新的管理模式能有效地實(shí)施對(duì)旅游業(yè)的管理。彈性化即對(duì)組織結(jié)構(gòu)賦予一定彈性,使其對(duì)內(nèi)外部環(huán)境的變化能及時(shí)做出反應(yīng),具有變革自新的機(jī)制,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。責(zé)權(quán)利結(jié)合就是機(jī)構(gòu)設(shè)置要從旅游業(yè)發(fā)展的需要出發(fā),因事設(shè)機(jī)構(gòu),按需要配備人員,按人落實(shí)責(zé)任,根據(jù)責(zé)任要求來(lái)考核工作業(yè)績(jī),將責(zé)、權(quán)、利結(jié)合為一體。
5實(shí)證分析
51研究區(qū)域概況
    千家坪森林公園位于陜西省平利縣巴山山脈第二主峰化龍山西坡的中上部,總面積2184hm2,占國(guó)有千家坪林場(chǎng)總面積的7.2%。該公園前身為千家坪林場(chǎng),成立于1974年,1992年跨入全國(guó)國(guó)營(yíng)林場(chǎng)五百?gòu)?qiáng)之列,1997年收入達(dá)450萬(wàn)元,利潤(rùn)突破100萬(wàn)元。千家坪林場(chǎng)充分利用林場(chǎng)范圍內(nèi)的旅游資源,發(fā)展森林旅游。1998年4月經(jīng)省林業(yè)廳批準(zhǔn)設(shè)立省級(jí)森林公園,并于2000年10月編制完成了陜西省千家坪森林公園總體規(guī)劃設(shè)計(jì)。同時(shí),林場(chǎng)對(duì)原場(chǎng)部進(jìn)行了改造,補(bǔ)充完善了其他的基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施,修建了公園大門,并建設(shè)了一些景點(diǎn),初步具備接待能力。
52公園管理模式及機(jī)構(gòu)設(shè)置框架
    為適應(yīng)激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),促進(jìn)公園全面發(fā)展,2001年8月由安康市林業(yè)局和旅游局牽頭,千家坪林場(chǎng)在探索森林公園經(jīng)營(yíng)管理模式方面做了初步嘗試。安康市長(zhǎng)興房屋建設(shè)有限公司作為投資主體組建千家坪森林公園組織機(jī)構(gòu)了陜西安康市長(zhǎng)興千家坪旅游開(kāi)發(fā)有限公司,對(duì)森林公園進(jìn)行租賃經(jīng)營(yíng),租賃期50年。公司成立后,實(shí)行縱向與橫向相結(jié)合的管理模式,即:部門管理和區(qū)域管理的結(jié)合運(yùn)作。公園的開(kāi)發(fā)建設(shè)、大政方針、發(fā)展策略等重大事項(xiàng)由公司決策,公園日常經(jīng)營(yíng)管理實(shí)行經(jīng)理負(fù)責(zé)制。公園經(jīng)理負(fù)責(zé)計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制工作。公園主要由三大塊(經(jīng)營(yíng)管理、綜合管理和發(fā)展管理)構(gòu)成,下設(shè)有市場(chǎng)營(yíng)銷、公共關(guān)系等11個(gè)職能部門。由于面積較大,各景區(qū)相對(duì)分散,為保證運(yùn)作的及時(shí)性和有效性,公園在七大景區(qū)分設(shè)管理處,實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化管理及服務(wù),而總部設(shè)在中心景區(qū)。
53管理模式的優(yōu)勢(shì)
    該管理模式在機(jī)構(gòu)設(shè)置上堅(jiān)持了高效、精干的原則,符合現(xiàn)代企業(yè)的管理要求。其優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在:
531縱向管理與橫向管理的統(tǒng)一
    組織結(jié)構(gòu)形式涉及管理的幅度與層次、管理權(quán)限與責(zé)任的分配等問(wèn)題。它是一個(gè)企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)框架,也是企業(yè)運(yùn)作效率和創(chuàng)新能力集中體現(xiàn)。該模式突破傳統(tǒng)的金字塔式管理結(jié)構(gòu),較好地實(shí)現(xiàn)了部門管理與景區(qū)管理,經(jīng)營(yíng)管理、綜合管理與發(fā)展管理的有效溝通和相互協(xié)調(diào),進(jìn)一步明確了各自的權(quán)限和責(zé)任,有利于推動(dòng)森林公園的整體發(fā)展。
532突顯森林公園資源保護(hù)的重要性
    森林公園的資源具有脆弱性,為使公園能夠長(zhǎng)期發(fā)展,環(huán)境治理和資源保護(hù)是基礎(chǔ)。獨(dú)立出的森林管護(hù)部和環(huán)境管理部與開(kāi)發(fā)建設(shè)部共同組成發(fā)展部門,與其他兩部門并列,體現(xiàn)出森林公園具有可持續(xù)發(fā)展的管理理念,有利于森林資源的永續(xù)利用。
533提高森林公園的競(jìng)爭(zhēng)力
    該管理模式明確了公園的企業(yè)性質(zhì),體現(xiàn)了公園作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的意識(shí)在增強(qiáng)。在職能設(shè)置中,設(shè)立了產(chǎn)品設(shè)計(jì)、市場(chǎng)營(yíng)銷以及人力資源部這三個(gè)在現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)中至關(guān)重要的部門,將產(chǎn)品的研發(fā)創(chuàng)新、市場(chǎng)的整合營(yíng)銷以及人力資源的管理培訓(xùn)提升到構(gòu)筑企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力的高度來(lái)加以重視。這三大部門的設(shè)計(jì)與獨(dú)立無(wú)疑進(jìn)一步增強(qiáng)了公園的競(jìng)爭(zhēng)力。